焦点模糊,阻碍合作?美《国家反恐战略》颁布一年成效如何

2021-04-07 09:19:27 河南省郑州市   阅读:487

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继美国总统特朗普宣布“伊斯兰国”头目巴格达迪被击毙后,上周土耳其总统埃尔多安又宣布抓到了巴格达迪的妻子、拘留了巴格达迪的妹妹和妹夫,并讽刺美国在击毙巴格达迪一事上显得“大惊小怪”。在奥巴马政府时期,“基地”组织前领导人奥萨马·本·拉登之死也曾被视作美国反恐的巨大胜利,然而此后国际反恐局势却变得更为棘手。如今,特朗普在美国《国家反恐战略》颁布一周年之际宣布巴格达迪的死讯,外界普遍认为其对美国国内政治的影响远大于对国际反恐局势的影响。
2018年10月4日,美国颁布《国家反恐战略》,这也是自2011年以来美国公布的首个国家反恐战略。该战略再次明确将“美国优先”作为反恐战略的首要前提,其中既包括预防性反恐措施,如提升美国国内及海外重要设施应对恐怖袭击的能力、加大对极端思想的甄别与防范力度等;也包括打击恐怖分子的具体措施,如推进美国国内反恐跨部门合作与资源整合、切断恐怖分子获得资金、武器等各种支持的渠道等;此外还包括加强美国盟友的反恐能力建设、提升美国主导的反恐联盟效果等。但美《国家反恐战略》颁布一年以来,国际反恐形势依然严峻,对照《国家反恐战略》的各项目标来看,美国也未能取得令人满意的预期效果。
反恐焦点模糊,难扼极端主义传播
极端主义意识形态传播仍将继续,美国无法独善其身。虽然叙利亚、伊拉克局势已经基本得到控制,但宗教极端主义与国际恐怖主义的合流仍在持续,地区安全局势依然严峻。宗教极端主义依托国际恐怖组织进一步传播扩散并对各国造成渗透、回流等多重风险。兰德公司在一份关于伊斯兰极端意识形态威胁的报告中将“圣战萨拉菲”(Salafi-Jihadism)组织由核心到外围进行分类:第一类是在圣战萨拉菲运动中起到核心作用的“基地”组织。第二类是正式宣誓效忠“基地”组织的团体。第三类是极端组织“伊斯兰国”,该组织虽然与“基地”组织有类似的意识形态,但意在夺取圣战萨拉菲运动的领导地位,两者处于竞争关系。第四类是众多没有宣誓效忠“基地”组织或“伊斯兰国”,但试图建立伊斯兰国家的组织团体。第五类是认同圣战萨拉菲主义意识形态,但是并未参加任何组织团体的个人或社会网络。
这五类组织间的关系错综复杂,既有合作又有矛盾,常常处于分化与整合的动态变化中。美国《国家反恐战略》一方面将打击“基地”组织作为首要目标,另一方面则强调弱化对组织层面的打击,更多的聚焦恐怖分子本身,这种自我矛盾的指导思想在实际操作中往往模糊了美国反恐的焦点。
此外,在去极端化方面,欧盟早在2005年的《欧盟反恐战略(EU CT Strategy)》中就将“预防(prevention)”和“保护(protection)”、“追求(pursuit)”、“回应(responce)”一同列为反恐战略的四大支柱。在2014年重新修订的第二版《欧盟打击激进主义与恐怖主义招募的战略》中,欧盟将“去极端化”进一步细分为行动上的“脱离接触(disengagement)”和思想上的“去极端化”。但目前欧洲“去极端化”工作的一方面因为评价体系建设滞后导致“去极端化”效果难以量化评估,另一方面则由于“去极端化”政策对“自我”和“他者”的区分加剧欧盟国家内部分歧。而美国目前则尚未出台“去极端化”政策,虽然在《国家反恐战略》中对遏制极端主义意识形态蔓延有所涉及,但在实践过程中仍将遇到诸多阻碍。
巴格达迪被击毙但未能震慑“伊斯兰国”
恐怖组织扁平化趋势仍将持续,“独狼”式恐怖袭击加大反恐难度。
对于美国总统特朗普近期宣布击毙巴格达迪一事,外界普遍认为象征意义大于实际意义,对国内政治的影响大于对国际政治的影响,并不能真正改变当前国际反恐局势。而极端组织“伊斯兰国”在承认巴格达迪死亡的同时宣布阿布·易卜拉欣·哈希米·库拉什(Abu Ibrahim al-Hashemi al-Qurashi)成为该组织的新领导人。
事实上近年来伴随国际反恐合作的深入发展,宗教极端组织和暴力恐怖组织的生存空间不断被挤压,传统有组织、成规模的暴恐袭击越来越难以实施,“独狼”式恐怖袭击成为新趋势,体现出当前恐怖组织的组织架构由系统化向扁平化转变,既是宗教极端组织和暴力恐怖组织在国际反恐合作背景下的一种应变,又是其加强组织灵活性以适应新形势的一种尝试,并且这一趋势在新媒体时代还将进一步得到发展。
当前国际反恐形势令传统的组织架构逐步失去运行的传统环境,其组织结构从刚性、集权化、有明显边界转变为弹性、分权化、边界发散,组织本身则从自上而下明确的等级制转变为分权化和自我管理。此外,“独狼”式恐怖袭击也是由“被组织(to be organized)”向“自组织(self-organization)”转变,这种变是现代组织范式过渡到后现代组织范式的另一大重要特征,最大程度地体现了参与者的主动性,既表现为主动加入宗教极端组织和暴力恐怖组织,也表现为行动的决策者从组织领导转变为每个人都可以自主决策。实施“独狼”式恐怖袭击的人可以在任何时间、任何地点以任何方式进行恐怖主义袭击,给当前反恐工作带来极大地挑战。
上述趋势解释了巴格达迪被击毙却未能震慑极端组织“伊斯兰国”的原因,也进一步说明在当前恐怖组织扁平化的背景下,“独狼”式恐怖袭击将进一步加大反恐工作的预防与干预难度。
美国私心导致国际反恐合作阻碍重重
美国反恐“工具化”、“政治化”趋势仍将继续,双重标准阻碍国际反恐合作。
出于国家利益考虑,美国长期坚持反恐问题“工具化”、“政治化”,一方面试图通过以“反恐”旗号打击反美势力,另一方面则试图通过恐怖势力和极端势力干预他国政治。尤其在中东地区,美国深刻介入地区大国博弈,对暴力恐怖组织的支持与利用成为地区国家之间心照不宣的内容。甚至美国反恐的头号目标“基地”组织的出现也与美国的支持密不可分,而美国最终也自食恶果。
因此,虽然美国《国家反恐战略》颁布已经一年有余,但至今成效有限,尤其在国际反恐合作方面,美方的实用主义、工具主义导向与双重标准进一步阻碍国际反恐形成合力,继而导致国际反恐合作的发展速度远远滞后与恐怖组织扁平化、暴恐袭击随机化的发展趋势,最终使得全球反恐形势进一步恶化。
(作者系上海社会科学院宗教研究所助理研究员)

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